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三被告实施强拆了吗

 

 
 
三被告实施强拆了吗
 
——从四起行政强制案的胜诉评析《行诉法》第三十五条
 
      [导读]  笔者前不久代理某执法分局、某环保分局应诉的四起要求确认强制拆除违法的行政案件,历经一、二审,最终裁定驳回了原告的起诉,本文结合案例评析《行政诉讼法》第三十五条的理解与适用。
      [关键词] 行政强制  举证责任  调查取证
      [案情] 四原告诉称,其租赁某区某街道办事处某村的耕地养殖鸭子,2016年7月31,被告某街道办事处、某执法分局、某环保分局以某区环境空气质量综合整治工作指挥部的名义向其下发自行清理拆除鸭棚的通知。同年8月份,三被告工作人员联合对原告鸭棚实施了强制拆除,给原告造成巨大损失,原告建造鸭棚投入大量财力物力,被被告拆除后无法继续使用,要求确认三被告强行拆除原告鸭棚的行政强制行为违法。  
      [答辩]  被告某街道办事处辩称,原告从事畜禽养殖的鸭棚位于禁养区,对周边环境造成污染,属依法整改项目,某村在某区相关部门指导下向原告下达通知,宣讲法律法规,最终协商达成一致意见:原告承诺尽快处置活禽,同意将鸭棚交由某村代为清理,后双方履行了该协议。我办事处未实施强制拆除行为,请求驳回原告的诉讼请求。被告某街道办事处提交了村委会证明,证明上述清理鸭棚的事实经过,该证明是某办事处为证明自己未实施强拆行为于诉讼过程中调查收集的证据。
      被告某执法分局、某环保分局共同辩称:我局接到该案诉状副本、应诉通知书后高度重视,经调查了解到如下事实:原告从事畜禽养殖的鸭棚位于畜禽禁养区,对周边环境造成污染,多次被群众举报,确属依法整改项目。某村委会在相关部门指导下向包括原告在内的畜禽养殖户下达通知、宣讲法律法规,并与某村委会、土地发包人达成一致意见:原告承诺尽快处置活禽,同意将鸭棚交由村委会代为清理,恢复土地原貌,发包人收回土地,不再收取承包费,该协议顺利履行。上述行为不具有行政强制性,不但没有给原告造成损失反而免除了原告清理鸭棚、恢复土地原貌的全部费用,同时较好地完成了环境污染防治工作。现原告就自愿协议清理行为反悔,以所谓违法强拆为由提起行政诉讼,没有事实和法律根据。基于上述事实和理由,应依法驳回原告的起诉。被告某执法分局、某环保分局未提交证据及规范性文件。
      [审理与裁决]    一审争议焦点为:一、三被告是否对四原告的鸭棚实施了强制拆除行为;如果实施了,该行政行为是否合法。二、被告某街道办事处于诉讼过程中调查收集的证据是否违反《行政诉讼法》第三十五条的规定。庭审中围绕争议焦点进行举证质证并展开了激烈的辩论。
      一审法院经审理认为,根据《行政诉讼法》第四十九条第三项之规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据,原告诉称其鸭棚被三被告强制拆除,但其举证的证据均不能证明三被告参与并实施了强行拆除鸭棚的行为,因此,原告要求确认三被告强制拆除鸭棚的行政行为违法没有事实根据,其起诉不符合上述法律规定的条件,裁定驳回原告的起诉。
      四被告不服一审裁定提起上诉,并在二审中补充了证人证言及录音资料,用于推翻某办事处于一审中提交的证据。二审中,各方代理人围绕证据的真实性、合法性、关联性、有无证明力以及证明力的大小展开辩论。
      二审法院经审理认为,上诉人应对“三被上诉人共同实施了强制拆除鸭棚”这一行政行为承担举证责任,上诉人于一、二审提供的证据不足以证实三被上诉人共同参与、组织、实施了强制拆除行为;并着重指出,《行政诉讼法》第三十五条规定,在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。该条规定中的“证据”系指被告作出行政行为的证据、依据,其他不是用于证明被诉行政行为合法的证据显然不应当在禁止收集之列。故认定某办事处于一审过程中收集的证据合法有效。基于上述事实和理由,四上诉人的上诉请求不予支持,依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。
      [评析] 我国《行政诉讼法》第三十五条规定,在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。这一规定体现了案卷主义规则。案卷主义规则又称案卷排他主义原则,是指行政机关在行政程序之外形成的证据不能作为证明行政机关的行为合法或者定案的根据。案卷主义规则最早出现在美国。美国《联邦行政程序法》第556(e)条规定:“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书,构成按照本编第557节规定作出裁决的唯一案卷。”在法国、德国等大陆法系国家的行政诉讼中也有类似的做法。案卷主义规则是行政诉讼的特有规则。
      与民事诉讼不同,行政诉讼对被告及其诉讼代理人收集证据作了严格的限定。 民事诉讼法明确规定,当事人对自己提出的主张应当及时提供证据,即“谁主张,谁举证”。根据这一规定,当事人应当对自己的主张自行收集证据。民事诉讼法还规定,代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据。因此,民事诉讼中的被告及其诉讼代理人是可以收集证据的。而在行政诉讼中则实行“谁行为(特指行政行为),谁举证”原则。
      行政机关应当依法行政,以证据证明其行政行为认定的事实,以法律为依据作出行政行为,是对行政机关的基本要求。因此,行政机关应当“先取证,后裁决”,即行政机关只能以其在作出行政行为时收集的证据作为证明行政行为合法的依据。行政决定一旦送达生效,行政机关则不应再自行收集证据。因此,在诉讼程序中行政机关也不能为证明行政行为的合法性而再行收集新的证据。如果行政机关先作出行政行为,等行政行为被诉到法院后,再向原告、第三人和证人收集证据,就意味着行政机关可以“先裁决,后取证”,这就等于纵容行政机关在程序上违法,是与依法行政的原则相悖的。因此被告及其诉讼代理人在诉讼过程中,不得再自行收集证据。这样规定,可以促使行政机关依法行政,防止行政机关轻率、片面地作出行政行为,并可以更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益。如行政处罚法规定,设定和实施行政处罚必须以事实为依据;公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。此外,行政机关在作出行政行为过程中向公民、法人和其他组织收集证据,是行政机关在行政法律关系中行使行政权的行为,是合法的。但是行政行为被诉到人民法院后,被告及原告、第三人和证人便从行政法律关系转入诉讼法律关系。在这一关系中,除人民法院准许的情况以外,被告一般不得继续行使行政权,再自行收集证据。不得自行收集证据的主体既包括了被告,也包括了其诉讼代理人。被告及其诉讼代理人不得自行收集证据的对象包括原告、第三人和证人。第三人是指公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的诉讼参加人。之所以增加第三人,是因为第三人与案件有利害关系,被告在作出行政行为时,应当充分考虑第三人的合法权益,并收集了相关的证据,因此不能在行政诉讼过程中再向其收集证据。被告违反本条规定自行收集证据的,该证据不能作为认定被诉行政行为合法的根据。被告只有在人民法院准许的特殊情况下,才可以收集证据。《行政诉讼法》第三十六条第二款规定,原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以补充证据。
      具体到本案,三被告确未对原告的鸭棚实施强制拆除行为,当然没有义务责任提供证据证明行政行为合法,某办事处于诉讼过程中向某村委会调查取证不是用于证明所谓行政行为合法,而是证明自身没有实施强拆行为,故不违反《行政诉讼法》第三十五条的规定。当然,尽管四原告于一、二审提交了书证、录音录像资料、证人证言等证据,但无法证明三被告对其鸭棚实施了强制拆除行为,故其起诉不符合法律规定。
      在行政诉讼中,原告的举证责任主要体现在:一、向法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料;二、在起诉被告行政不作为的案件中,提供证据证明其提出过申请的事实;三、一并提起行政赔偿的诉讼中,提供证据证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实。笔者认为,在行政赔偿案件中,被告及其诉讼代理人如果围绕被诉行政行为与损害事实之间有无因果关系以及损失的确切数额依然可以调查收集证据,而并不违反《行政诉讼法》第三十五条的规定。
      综上所述,在行政诉讼中,被告行政机关及其诉讼代理人不得调查收集证据是原则性规定,有利于促进依法行政,保护行政相对人的合法权益,但具体到个案,调查取证也并不必然违反法律规定。
 
                                       作者:   秦召芬
 
 
 
 
发 布 者:  山东盈广律师事务所 添加时间:  2017/4/13 点 击 数: 2880
 
     

 

 
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