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从一起行政处罚案浅析行政处罚的合法性认定

 

 
从一起行政处罚案的胜诉浅析
行政处罚的合法性认定
 
    [导读]   笔者前不久代理了某中西医结合医院诉某区人口和计划生育局就违法实施终止妊娠的行政处罚案,历经一、二审,法院最终撤销了某区人口和计划生育局的行政处罚,本文结合案例浅析了行政处罚的合法性认定及构成要件。
    [关键词]   行政处罚  合法性  构成要件    依法行政
    [案情]   2015年9月18日,某区人口和计划生育局(下称计生局)做出的008号《计划生育行政处罚决定书》载明:“经本机关查实,某中西医结合医院(下称某医院)于2015年8月份违法为已婚育龄妇女刘某终止妊娠,伪造虚假病例病案。根据《山东省人口与计划生育条例》第五十四条第一款和《山东省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠规定》第十七条的规定,给予某医院罚款10000元的行政处罚并没收违法所得3000元”。某医院认为,该人口和计划生育局做出的008号行政处罚决定书认定事实错误,处罚缺乏依据,且该计划生局已于2015年3月25日做出001号《计划生育行政处罚告知书》,再次因为同样的事情进行处罚违反“一事不再罚”原则。山东盈广律师事务所秦召芬、李婷婷(实习)律师代理某医院向人民法院提起行政诉讼,要求判决撤销计生局做出的008号《计划生育行政处罚决定书》的具体行政行为。
本案争议焦点为:计生局做出008号计划生育行政处罚决定是否合法。
    计生局认为,其单位根据相关违法线索进行立案调查,并在查清事实的基础上按照程序向某医院送达了《计划生育行政处罚告知书》,其做出的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法。并且,2015年3月25日做出的001号行政处罚告知书与2015年9月18日作出的008号行政处罚告知书所依据的并非同一事实,没有违反行政处罚法第二十四条的规定。
    代理律师认为:首先,刘某、郑某某的调查笔录为某社会事业发展局提供,计生局对该违法线索未进一步调查核实直接作为行政处罚的依据不符合执法取证的要求。其次,计生局向某医院送达处罚决定时,仅附送刘某、郑某某的调查笔录,未提及刘某的相关证据材料,计生局依据刘某某的调查笔录进行行政处罚不符合法定程序。再次,计生局作出的行政处罚告知书中仅记载了违法事实的发生时间和违法种类,未对具体的违法事实和认定事实的相关证据作明确记载,不符合法律规定。最后,计生局并非病例病案管理机关,无证据证明郑某某的病例系伪造,计生局认定某医院伪造虚假病历病案即无事实依据也无法律依据。庭审中双方围绕事实、证据、取证的程序及法律适用展开了激烈的辩论。
    [判决]
     一审法院审理认为,根据《山东省人口与计划生育条例》第五十四条,计生局作出《计划生育行政处罚决定书》认定事实清楚,但认定某医院伪造虚假病历病案证据不足,予以撤销。判决:一、撤销计生局2015年9月18日作出的008号《计划生育行政处罚决定书》中关于某医院“伪造虚假病历病案”及对某某医院处以“并没收违法所得3000元”的行政处罚之内容。二、驳回某某医院其他诉讼请求。
    某医院不服一审判决提起上诉,秦召芬、李婷婷(实习)律师仍代理该案二审。二审法院审理认为,计生局在被诉行政处罚中,取证方式不合法,对违法事实的认定事实不清,证据不足;对伪造病历病案的行为进行查处无法定职权依据;对违法所得3000元的认定无相应的收费单据佐证。判决:一、维持一审法院第一项判决;二、变更一审法院第二项判决为:撤销计生局2015年9月18日作出的008号《计划生育行政处罚决定书》中关于对某医院罚款10000元的行政处罚决定。
    最终,该起行政处罚案历经一、二审,获得全面胜诉。 
    [评析]
    本案是一起关于行政机关对行政相对人作出行政处罚的行政诉讼案例。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁具体行政行为
   一个完备合法的行政处罚必须同时满足如下构成要件:一、主体适格,即行政主体有行政处罚权。比如,对于污染环境尚未构成犯罪的违法行为,依法只能由环境保护局对污染环境行为人作出行政处罚;二、证据确凿,在行政诉讼中,被诉行政机关有义务举证证明其行政处罚的合法性,证明标准需达到确凿的标准,虽然低于刑事诉讼中的“证据确凿,排除一切合理怀疑”标准,但显然要高于民事诉讼中的“高度盖然性”标准。三、认定事实清楚,即必须具备违法行为人违法事实的时间、地点、经过等要素,并且该违法行为需要举证加以证明;四、适用法律、法规正确。实践中,可以适用、参照相关地方性法规、部门规章或者其他效力层级低的规范性文件,但适用、参照的法律、法规以外的规范性文件不能违反法律、法规。五、符合法定程序,即便一个行政处罚已经具备上述四个要素,但违反处罚程序仍应被认定行政处罚不合法。由于行政处罚是对违法行为人的权利和利益的限制甚至剥夺,是一种较严厉的制裁行为,行政处罚的适用必须遵守严格的程序。为此,第八届全国人民代表大会第四次会议制定《行政处罚法》,于1996年10月1日起施行。《行政处罚法》的制定对于保障行政机关有效进行行政管理,维护公共利益和社会秩序,对于社会主义民主政治制度的建设,对于反腐败也有着不可低估的作用。
    行政机关都必须严格依照法律规定进行查处,必须严格依照法定程序处罚,否则极易引致诉讼风险,乃至损害政府的公信力。具体到本案,某人口和计划生育局的行政处罚过程至少存在以下三个环环相扣的法律“硬伤”:
    其一,违法事实未经调查核实。《行政处罚法》第三十三条规定:“ 违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”在本案中,计生局未对某社会事业发展局提供的违法线索进一步调查,未对相关录音录像资料印证,也未查实相关病历、检查报告单、缴费发票等能证明刘某确实到某医院就诊的相关证据,直接认定某医院存在违法行为的行政行为不符合法定程序。
    其二,取证程序违反法律规定。程序合法是行政行为合法的重要内容之一,行政机关实施具体行政行为,必须遵守法定的程序、形式。本案中,计生局在未征得郑某某同意,未表明调查人和记录人的身份的情况下对进行录音录像的调查取证行为不符合法律规定,法院审理时对该录音录像不予采信也是造成具体行政行为被撤销的重要因素之一。
    其三,行政处罚超越职权。《行政处罚法》第十五条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。本案中计生局未能提供其具有对伪造病历病案的行为进行查处的法定职权依据,没有法律授权就对某某医院作出“伪造病历病案没收违法所得”的行政行为属超越职权。 
    综上分析,计生局在行政处罚过程中存在认定事实不清,证据不足的情况,最终导致具体行政行为被判决撤销。计生育局作为重要的行政执法部门,应依法行政、依法执法,只有不断提高理论水平和法律素质,积累执法经验,才能应对好日益复杂的行政环境。在现实生活中,行政机关相关工作人员对相关法律精神理解不到位、程序不规范或未做足等情况时有发生。相当一部分的行政诉讼案件也是由于行政行为未能遵照规定要求办理而引发的。有关政府机关工作人员的责任意识、程序意识、风险防范意识以及工作能力,已经显得尤为重要和紧迫了。
 
 
                                      作者:秦召芬   李婷婷
 
 
 
发 布 者:  山东盈广律师事务所 添加时间:  2016/7/5 点 击 数: 2173
 
     

 

 
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